گفت‌وگو با سعید اسلامی‌بیدگلی درباره زیر و زبر سکونتگاه‌های غیررسمی
در سال‌های اخیر گزارش‌های متفاوتی از وضعیت حاشیه‌نشینی و اسکان غیررسمی در ایران ارائه شده است که البته این گزارش‌ها بر مبنای تعاریف متفاوت استخراج شده است. اکنون سعید اسلامی‌بیدگلی عضو هیات مدیره شرکت عمران و بهسازی شهری، آمار دیگری از جمعیت سکونتگاه‌های غیررسمی ارائه می‌کند و می‌گوید: «جمعیت ساکن در این مناطق نه 18 میلیون نفر که حدود 11 میلیون نفر است.» اسلامی در گفت‌وگو با تجارت فردا تاکید ویژه‌ای نسبت به رعایت حقوق شهروندی ساکنان این مناطق دارد و البته این را هم می‌گوید که اگر وضعیت شاخص‌های اقتصادی، نظیر تورم و بیکاری بهبود پیدا کند، معضل حاشیه‌نشینی هم خود به خود حل می‌شود.
***
بر اساس مطالعاتی که در سال‌های منتهی به 1390 صورت گرفته است، تعداد ساکنان سکونتگاه‌های غیررسمی، 8 میلیون و 600 هزار نفر برآورد شده است. اما اخیراً مدیر کل اجتماعی وزارت کشور و همچنین وزیر راه و شهرسازی جمعیت ساکن در مناطق حاشیه شهرها و همچنین این سکونتگاه‌ها را 18 میلیون نفر اعلام کرده است؛ آیا آن‌گونه که مقایسه این آمار نشان می‌دهد، تعداد حاشیه‌نشینان در طول این مدت، حدوداً دو برابر شده است؟
مطالعات پایه‌ای ما، رقم 18 میلیون نفر را تایید نمی‌کند. اما بدون آنکه این آمار را نقض کنم، یافته‌های مورد استناد در طرح جامع مسکن را مورد اشاره قرار می‌دهم. در طرح‌هایی که به نام طرح‌های بازآفرینی شهری طراحی شده است، مناطق هدف، مشتمل بر پنج پهنه است. یکی از این پهنه‌ها، شامل بافت‌های میانی است که در گذشته با عنوان بافت‌های فرسوده خوانده می‌شدند. پهنه دوم به سکونتگاه‌های غیررسمی و حاشیه‌ای اختصاص دارد که البته این مناطق لزوماً در حاشیه‌ها نیستند اما در افواه «حاشیه‌ای» نامیده می‌شوند. پهنه سوم، همان بافت‌های تاریخی‌ای است که در گذشته در زمره بافت‌های فرسوده به شمار می‌آمدند؛ اما در حال حاضر، تعریفی که در مورد این پهنه‌ها ارائه می‌شود، با تعریف بافت فرسوده متفاوت است. پهنه چهارم، شامل روستاهایی است که به شهرها پیوسته‌اند؛ یعنی با بزرگ شدن شهرها در دل آنها قرار گرفته‌اند. برای مثال، مناطقی نظیر چیذر و ده ونک در زمره پهنه چهارم قرار می‌گیرند. پهنه پنجم نیز اغلب خالی از سکونت هستند. پهنه‌های بزرگی که کاربری‌های غیرمرتبط با شهر دارند. پهنه‌هایی نظیر پادگان‌ها، کارگاه‌های متروک و زمین‌های بزرگ کنار جاده‌ها. این پنج پهنه، هدف برنامه‌های بازآفرینی شهری هستند. اما پیش از آنکه سند بازآفرینی شهری مصوب شود، تنها دو پهنه یعنی سکونتگاه‌های غیررسمی و بافت‌های فرسوده دارای تعریف بود. اما اکنون به این دلیل که فکر می‌کنیم، این پنج پهنه باید دارای سیاست‌های جداگانه‌ای باشند، تعاریف جداگانه‌ای برای آنها ارائه شد. اما بنابراین تعاریف، جمعیت ساکنان سکونتگاه‌های غیررسمی، بالغ بر 11 میلیون نفر برآورد شده است و جمع اسکان پهنه‌های هدف، در حدود 20 تا 22 میلیون نفر است. به بیان دیگر، حدود 10 میلیون نفر در بافت میانی، تاریخی و فرسوده ساکن هستند و حدود 11 میلیون نفر نیز در سکونتگاه‌های غیررسمی سکنی دارند که این جمعیت مشتمل بر 2/3 میلیون خانوار و 9/2 میلیون واحد مسکونی است. در مجموع این تعداد 56 هزار هکتار از ناحیه شهری کشور را به خود اختصاص داده‌اند. آنچه شما مورد اشاره قرار دادید، تخمینی از کل ساکنان محدوده‌های هدف طرح‌های بازآفرینی شهری است. طرح مطالعات طرح جامع شهری نیز می‌گوید ساکنان این مناطق 20 تا 22 میلیون نفر هستند.
این سکونتگاه‌ها، بیشتر حول چه مناطقی از کشور متمرکز شده‌اند؟
در مطالعات طرح جامع 900 محله شناسایی شده که این 900 محله در 495 شهر واقع شده است. اما به طور کلی، این پدیده، عمدتاً در شهرهای بزرگ‌تر مشاهده می‌شود. البته این نوع تجمع جمعیتی، در برخی شهرها و مرکز استان‌ها نیز وجود دارد.
از نظر شما، چه عواملی، منجر به تشدید حاشیه‌نشینی در این شهرها شده است؟
ریشه اصلی شکل‌گیری این سکونتگاه‌ها را باید در مسائل اقتصادی جست‌وجو کرد، مسائلی نظیر تورم ساخت‌یافته و دورقمی. شاید ایران جزو معدود کشورهایی است که نزدیک به چند دهه با تورم دو رقمی دست به گریبان بوده است. بیکاری هم حاشیه‌نشینی را تشدید کرده است. بنابراین، نرخ بیکاری بالا، تمرکز امکانات در مراکز استان‌های بزرگ و مجموعه سیاستگذاری‌هایی که در سال‌های گذشته اعمال شده است، منجر به افزایش مهاجرت از روستاها به شهرها و در عین حال مهاجرت از شهرهای کوچک به شهرهای بزرگ شده است. در سطح کلان، مهاجرت از کشور نیز وجود دارد به این دلیل که دولت نتوانسته است، شرایط زندگی مطلوب را برای شهروندان ایجاد کند. به طور طبیعی بخشی از این اسکان غیررسمی به مساله اشتغال مربوط می‌شود. مردم شهرستان‌ها به امید یافتن شغل به کلانشهرهایی چون تهران می‌آیند و به دلیل آنکه درآمد آنها برای اسکان رسمی در شهر کافی نیست، به حاشیه شهرها پناه می‌برند. دقت کنید، مطالعه‌ای که وزارت بهداشت به انجام رسانده نشان می‌دهد، ساختار تحصیلی ساکنان سکونتگاه‌های غیررسمی، لزوماً تفاوت آشکاری با ساختار تحصیلی مناطق رسمی شهر ندارد. این بدان معناست که حاشیه‌نشین‌ها همان مردم عادی هستند. مانند همان کارمندی که ممکن است با من و شما همکار باشد.
اقتصاددانان، مهاجرت از روستا به شهر را نوعی کنش عقلایی و اقتصادی نسبت به کسب درآمد مورد انتظار در شهرها قلمداد می‌کنند. در حالی که ممکن است این مهاجرت منجر به یافتن شغل نشود و افرادی که مهاجرت کرده‌اند، به حاشیه شهر پناه ببرند، در سوی دیگر این پدیده، دولت قرار دارد که باید آسیب‌های ناشی از گسترش این پدیده را کنترل کند. در این صورت این پرسش مطرح می‌شود که آیا دولت برای کنترل این آسیب‌ها، باید برخورد حذفی در پیش بگیرد؟
دولت نمی‌تواند منطقه‌ای را که 10 میلیون یا 11 میلیون نفر در آن ساکن هستند، نادیده بگیرد. آنها را حذف کرده یا از اشتغال آنها جلوگیری کند و بخش بزرگی از آنها کسانی هستند که در طول روز با ما در ارتباطند. دولت نیز وظیفه دارد، نسبت به افزایش کیفیت شهروندان و این جمعیت بزرگ که تعداد آنها به بیش از 10 میلیون نفر می‌رسد، اقدام کند. بنابراین، دولت در قبال آنها مسوول است و برخورد با آنها از نوع برخورد بولدوزری باید از گفتار و ذهنیت مسوولان پاک شود. بخش بزرگی از مناطقی که ما آنها را به عنوان سکونتگاه‌های غیررسمی می‌شناسیم، دارای نیازهایی است که ساختارهای حاکمیت نتوانسته این نیازها را تامین کند. برای مثال بخش‌هایی در حاشیه شهرها قرار دارند که ساکنان آنها صرفاً از مشکلات حقوقی رنج می‌برند اما دولت نتوانسته مشکلات آنها را برطرف کند. سیاست دولت در مورد هر پهنه و اسکان غیررسمی، کاملاً باید کلان‌نگر و راه‌حل آن محله‌محور باشد. راه‌حلی که اکنون دولت به طور جدی در پیش گرفته است، توانمندسازی ساکنان این مناطق است. توانمندسازی از طریق آموزش، ایجاد اشتغال مناسب و ارائه خدمات زیرساختی است.
شاید یکی از راه‌حل‌ها این باشد که دولت از مهاجرت بیشتر جلوگیری کند؛ آیا جلوگیری از مهاجرت شدنی است؟
به هیچ وجه؛ دولت باید دو سیاست را به طور همزمان در پیش بگیرد. نخست آنکه به وضعیت آنچه امروز با عنوان سکونتگاه‌های غیررسمی، موجود است، رسیدگی کرده و حقوق شهروندی این افراد را رعایت کند. البته رعایت حقوق شهروندی، نه به این معنا که مجوز گسترش محل سکونت این جمعیت را صادر کند بلکه آنها را در شمول ارائه خدمات شهروندی قرار دهد. دومین سیاست این است که دولت به طور جدی از گسترش پهنه‌های موجود و پهنه‌های جدید اسکان غیررسمی جلوگیری کند. در گذشته اما، یا سیاست حذف این مناطق در دستور کار دولت‌ها بوده یا رسیدگی به وضع موجود. به همین سبب، پیشگیری و پیش‌نگری در این مورد، در سیاست‌های دولت گم شده بود. ما فکر می‌کنیم در سیاست‌های جدید، پیشگیری یکی از اصول اساسی در مواجهه با این پدیده است و ضرورت دارد، دولت حتی از گسترش بافت‌های بی‌کیفیت در درون شهرها هم جلوگیری کند.
پیشگیری به چه معنا؟
پیشگیری در این زمینه، مبتنی بر سیاست‌های محله‌محور است. برخی از این مناطق با مشکلات حقوقی مواجه‌اند، برخی با مشکلات زیرساختی و اجتماعی. بخشی از این سکونتگاه‌های غیررسمی نیز حول یک مساله مانند بندرگاه شکل گرفته‌اند. بنابراین مواجهه با هر منطقه‌ای سیاست خاص خود را می‌طلبد. آنچه مشخص است، این است که دولت تحت لوای سیاست‌های یکپارچه شهری، باید نسبت به کنترل این پدیده اقدام کند. یعنی این حوزه مورد پایش قرار گیرد که چه ساخت و سازی در کدام منطقه در حال انجام است. با همین شیوه، دولت می‌تواند از گسترش این پدیده به صورت کالبدی جلوگیری کند. اما نباید فراموش کرد که اگر شاخص‌های اقتصادی، کماکان در وضعیت نامساعدی باشد، هر چه دولت به ساکنان این سکونتگاه‌ها رسیدگی کند، نیز ثمری نخواهد داشت. نرخ تورم بالا، فساد عمیق و نرخ بالای بیکاری، منجر به تشدید این پدیده می‌شود.
آیا مطالعه‌ای از سوی شرکت عمران و بهسازی شهری صورت گرفته است که نشان دهد، ساکنان سکونتگاه‌های غیررسمی با چه مشکلات اجتماعی مواجه هستند؟
این گفته، درست است که در مناطق اسکان غیررسمی، مشکلات بسیاری وجود دارد اما این مشکلات لزوماً بیش از شهرهای جدید نیست. یعنی شهرهای تازه‌تاسیس از قضا مشکلات بیشتری دارند. مشکلاتی که مبتلا به این مردم است به کیفیت زندگی و وضعیت اشتغال آنها مربوط می‌شود. ناگفته پیداست که میزان جرم و جنایت به مسائل کاربردی و زیرساختی، به انباشت طبقه اجتماعی و سرمایه اجتماعی نیز مربوط است.
همان‌طور که شما هم اشاره کردید، مشکل سکونتگاه‌های غیررسمی، این نیست که در حاشیه شهرها قرار گرفته‌اند؛ حتی گفته می‌شود، حدود 70 درصد این سکونتگاه‌ها، در محدوده شهرها هستند. با وجود این، شاهد بوده‌ایم که در اغلب موارد، دولت یا شهرداری از ارائه امکانات اولیه به آنها، نظیر آب و برق، امتناع کرده است یا نگاه صدقه‌ای به آنها داشته و به صورت محدود این امکانات را در اختیار آنها گذاشته است. آیا ارائه این امکانات به منزله به رسمیت شناختن این سکونتگاه‌ها نیست و آیا رسمیت یافتن این مناطق، زمینه گسترش آن را فراهم نمی‌کند؟
سیاستگذار علاوه بر اینکه به آنها به عنوان یک شهروند می‌نگرد و حقوق شهروندی آنها را رعایت می‌کند، چنانچه از گسترش اسکان غیررسمی جلوگیری نکند، انگیزه بیشتری برای حاشیه‌نشینی ایجاد می‌کند. مدیریت این پدیده، باید به دور از نگرش‌های جزیره‌ای باشد. یعنی همزمان با اینکه به آنها خدمات اجتماعی ارائه می‌کند، مشکلات حقوقی زمین محل سکونت آنها را برطرف کند. در عین حال لازم است سیاست‌هایی برای توانمندسازی و اشتغال آنها به اجرا بگذارد.
یعنی برای جلوگیری از گسترش این سکونتگاه‌ها دقیقاً چه سیاستی باید اعمال شود؟
اولاً دولت موظف است که سیستمی شبیه بانک زمین شهری ایجاد کند و از این طریق، برنامه‌های ساخت و ساز در شهر را چه به لحاظ کیفیت و چه به لحاظ حقوقی پایش کند. همزمان موظف است که خدمات اجتماعی و زیرساختی حداقلی را در تمام مناطق مسکونی شهر ارائه کند. بنابراین وقتی دولت، وظایف خود را در زمینه تامین خدمات زیرساختی به درستی انجام دهد، می‌تواند اعلام کند که در این محدوده شهری خدمات ارائه می‌کند و خارج از این محدوده خدماتی ارائه نمی‌شود. در این صورت، کسانی که وارد فضای اسکان غیررسمی می‌شوند، از پیش می‌دانند که از خدمات عمومی دولتی محروم هستند. تصور می‌کنم، کسانی که حاضر می‌شوند تحت این شرایط در مناطق غیررسمی مستقر شوند، اندک باشند. در واقع اسکان در این مناطق، دیگر توجیهی نخواهد داشت.
دولت یازدهم، چه برنامه مشخصی برای کنترل این پدیده دارد؟
مهم‌ترین اقدامی که دولت یازدهم در این زمینه انجام داده است، تصویب سند ملی بازآفرینی شهری است. مفهوم تصویب این سند، آن است که مسائل مربوط به این پهنه‌ها، در سطح ملی مطرح شده و قرار است در سطح ملی حل شوند. فراموش نکنید شهر مقدسی مثل مشهد، با حدود 5/1 میلیون نفر با اسکان غیررسمی مواجه است. منطقه معروفی مثل سعدیه شیراز اسکان غیررسمی دارد. یعنی مناطق خوبی که می‌توانند گردشگران بسیاری را به خود جذب کنند و درآمدزایی داشته باشند. فکر می‌کنم، مهم‌ترین کاری که دولت در دو سال گذشته انجام داده است، این است که توجه قانونگذار و مسوولان را به این موضوع جلب کرده است. تا پیش از این، سخن گفتن در مورد اسکان غیررسمی، نوعی تابو بود. بر این اساس ستادی ملی ایجادشده، که هر دو هفته یک بار، مانند شورای عالی معماری و شهرسازی جلسه تشکیل می‌دهد و به موضوعات این پنج پهنه می‌پردازد. نکته‌ای که من پیش از این هم مورد اشاره قرار دادم این است که امیدوارم پنج سال دیگر راجع به کشوری صحبت کنیم که نرخ بیکاری معقول، نرخ تورم پایین، رشد اقتصادی بالا دارد. در این صورت، اطمینان داشته باشید که با بهبود شاخص‌های اقتصادی، مشکلات اجتماعی در بعد شهرنشینی هم کاهش پیدا کند.
ایران از سال 1381 در پروژه‌ای مشترک با بانک جهانی، توانمندسازی در سکونتگاه‌های غیررسمی را آغاز کرده این طرح اکنون در چه مرحله‌ای است و چه دستاوردهایی داشته است؟
این پروژه در بندرعباس و سیستان و بلوچستان و به صورت پایلوت به اجرا درآمد. تغییر نگرش به ساکنان این مناطق و بخش بزرگی از دانش موجود و اهتمام به توانمندسازی آنها از این پروژه به وجود آمده است. یعنی از پس اجرای این پروژه تنها مشکلات یک محله حل نشده است. تمام آنچه امروز به عنوان نگاه توانمندسازی به اسکان غیررسمی به وجود آمده، حاصل فعالیت‌های کارشناسان بانک جهانی است. یعنی مشخص است که آنها یک ادبیات جدید را وارد این حوزه کرده‌اند. به موجب این تغییر نگرش، حذف و حصار کشیدن دور این مناطق از بین رفته است و جای خود را به توانمندسازی، ایجاد شبکه‌های اجتماعی و نهادسازی داده است. اینکه مردم یک محله، برای بهبود معیشت و ارتقای سطح رفاه خود، آستین بالا می‌زنند، نهادهایی شبه‌تعاونی راه‌اندازی می‌کنند یا مراکز خوداشتغالی ایجاد می‌کنند، دستاورد بزرگی است. از دیگر دستاوردهای این پروژه پرداخت تسهیلات خرد بوده است. خدمات زیرساختی هم به این گروه ارائه می‌شود و توسعه این منطقه متناسب با توان اقتصادی و اجتماعی ساکنان این منطقه پیش می‌رود.
یک‌سوم جمعیت شهری کشور، مبتلا به ناکارآمدی بافت‌ها هستند که بخشی از آن اسکان غیررسمی است. به طوری که حتی اگر دولت و شرکت عمران و بهسازی شهری ایران هم دست به دست هم بدهند این پدیده و مشکلات ناشی از آن حل نمی‌شود. شرکت عمران بهسازی شهری ایران، به عنوان متولی امر، شرکتی است که بودجه آن کمتر از 100 میلیارد تومان است و این بودجه را بابت این پنج پهنه در کشور هزینه می‌کند، در حالی که سایر نهادهای حاکمیتی، مانند شهرداری و نهادهای حاکمیتی غیردولتی، منابع هنگفتی را به مصرف می‌رسانند و اساساً این مبالغ صرف بهسازی زمین و شهر نمی‌شود. بخش بزرگی از زمین‌های رهاشده در شهرها، متعلق به نهادهای حاکمیتی هستند که باید در خدمت خدمات شهری قرار بگیرند. از طرفی، بسیاری از اسکان‌های غیررسمی به دلیل رهاشدگی زمین‌های دولتی صورت گرفته است و اگر دولت برای این زمین‌ها برنامه داشته باشد و تا زمانی که نیازی به این زمین‌ها ندارد، آنها را به حوزه خدمات شهری واگذار کند، از شکل‌گیری اسکان غیررسمی جلوگیری خواهد کرد. در عین حال، دولت و شهرداری باید بدانند که ساکنان این مناطق حقوق شهروندی دارند، حتی با وجود آنکه در پاره‌ای از موارد به صورت غیرقانونی، زمین‌ها را تصاحب کرده‌اند. اما به هر حال حقوق شهروندی آنها به قوت خود باقی است و هر آسیب و بزهی در این مناطق می‌تواند به بقیه مناطق شهری سرایت کند. در این میان، نهادهای حاکمیتی دولتی بسیاری وجود دارد که بیشترین استفاده را از فضای اقتصادی کشور، فضای کسب و کار کشور و بودجه‌ها و خدمات دولتی می‌برند و موظف هستند تحت لوای مسوولیت اجتماعی به مناطق حاشیه‌نشین کمک کنند و اساساً جز این کاری ندارند. تمام نهادهای حاکمیتی باید از کسب و کار خارج شوند و به خدمات اجتماعی روی بیاورند.
دکتر سعید اسلامی بیدگلی عضو هیئت مدیره شرکت مادر تخصصی عمران و بهسازی شهری ایران
منبع : هفته نامه تجارت فردا / شماره 144 / شنبه 7 شهریور 1394
