نوسازي محله‌هاي قديمي و فرسوده شهرها با 2 هدف «ترميم بافت فرسوده» و «استحصال زمين براي عرضه مسكن» سابقه دست كم 20 ساله در كشور دارد كه سرمنشا آن نيز به قانون توسعه معابر مصوب سال 1310 برمي‌گردد.طي 2 دهه اخير با جدي شدن بحث نوسازي بافت فرسوده، طرحهاي متعدد از جانب دولت مركزي و دولت‌هاي محلي (شهرداري‌ها) به اجرا درآمد، اما مرور سوابق و آثار به جا مانده از آنها نشان مي‌دهد: به دليل سنگيني نگاه «مداخله حداكثري دولت» در طرح‌ها و پروژه‌هاي نوسازي، كمترين موفقيت و بيشترين ناكامي در پروسه احياي بافت فرسوده در شهرهاي مختلف از جمله كلان شهر تهران به ثبت رسيده است.
مداخله در نوسازي محلات از سال 1310 با تصويب و اجراي قانون توسعه معابر كليد خورد. در آن سال يكسري اقدامات اوليه، پراكنده و غيرمتمركز در برخي نقاط انجام گرفت تا اينكه طرحهاي روان بخشي از دهه 60 در محورها و محله‌هاي شهري براي ساماندهي محله‌ها شروع شد.به دنبال اين حركت اوليه كه عمدتا در بدنه سازي شهري، مرمت ابنيه و... خلاصه مي‌شد، از سال 1373 دولت وقت تصميم گرفت مداخله جدي در محلات فرسوده را شروع كند. براي اين منظور دفاتر بهسازي و نوسازي در شهرها شكل گرفت و در قالب مصوبه دولت، تملك برخی املاک محلات به قصد تخريب و نوسازي بناهاي قديمي، ضروري تلقي شد و مشمول مصوبه شوراي انقلاب براي اجراي طرحهاي عمراني قرار گرفت. در آن زمان، تفكر مسوولان دولتي در حوزه مسكن و برنامه‌ريزي شهري، ورود دولت به داخل بافت‌هاي فرسوده با هدف خريد و تملك املاك به قصد كوبيدن و بازسازي دوباره بود. براي اين منظور، 18 شهر از جمله تهران، شناسايي شد و مناطق فرسوده اين شهرها كه در تهران، مناطق جنوبي را در بر مي‌گرفت، نقشه هدف نوسازي قرار گرفتند.در فاصله سال‌هاي 74 تا 75، با اجراي اين طرح و استفاده از اعتبارات سازمان ملي زمين، چيزي در حدود 62 هكتار از مساحت بافت‌هاي فرسوده اين 18 شهر به‌صورت قطعات پراكنده در شهرها شناسايي و لكه‌گذاري شد و بخشي از آنها با اعتبار سازمان ملي زمين، به تملك دولت درآمد.اما اين طرح به نوعي در ميانه راه به دليل ناكافي بودن منابع دولتي براي تملك زمين، رها شد و در سال 76 كه شركت عمران و بهسازي شهري ايران تاسيس شد، ادامه اين ماموريت به شركت جديدالتاسيس محول شد.اين شركت كه زيرمجموعه وزارت مسكن وقت بود، خيلي زود، تبعات و آسيب‌هاي نگاه مداخله گر و اقتدارگرايانه دولتي به موضوع نوسازي بافت فرسوده را درك كرد، اما تا قبل از نيمه دهه 80، همچنان از جانب دولت و شهرداري به‌خصوص در تهران، شيوههاي مختلف مداخله مستقيم براي احيا و نوسازي بافت فرسوده به كار گرفته شد.
اكنون نتايج طرحهاي اين چنيني مشخص مي‌كند، به 2 دليل محدوديت منابع و مقاومت ساكنان بافت، شيوههاي مداخله مقتدرانه و 100 درصدي دولت در بافت فرسوده جواب نمي‌دهد و راهي جز شكست طرحهاي اجرايي در اين قالب، نمي‌توان براي آينده نوسازي شهري متصور شد.متولي امور بافت فرسوده در دولت، وقتي با واقعيت‌هاي اين مدل نوسازي مواجه شد، رويكردهاي كلي را تغيير داد و اصلاح كرد.در اوايل دهه 70 در تهران يكي از مداخله‌جويانه ترين طرحهاي نوسازي بافت فرسوده تحت‌عنوان طرح نواب در جنوب شهر كليد مي‌خورد و پروسه تملك املاك قديمي، مخروبه و فرسوده محله نواب به مدت 4 سال و تا سال 74 به طول مي‌انجامد. در اين طرح، مبناي كار شهرداري، خريد املاك قديمي و فرسوده از مالكان و انتقال آنها به بيرون محله، براي آزادسازي عرصه و تحت اختيار گرفتن زمين اين محله به منظور بازسازي گسترده و انبوه ساختمان‌هاي مسكوني است.در سال‌هاي بعد از احداث و نوسازي پروژه نواب، شهرداري تهران طرحهاي ديگري با عناوين كليد به كليد يا خانه به خانه و همچنين طرح فروش متري مسكن را در محله‌هاي بافت فرسوده پايتخت به اجرا درآورد كه همگي در قالب مداخله حداكثري پياده سازي شد.طرحهاي 2 دهه گذشته در نوسازي بافت‌هاي فرسوده، همه از جنس مداخله بوده است حتي اگر مسوولان و مجريان طرح‌ها، واژه مداخله مستقيم را در عناوين طرحهاي خود، به كار نگرفته باشند!اما در اواسط دهه 80، دولت به اين نتيجه مي‌رسد كه اين نوع مداخلات در بافت‌هاي فرسوده صحيح نيست و جنس مداخله دولت بايد تغيير كند.بعد از آن، پروژه‌هاي عملياتي از جانب دولت و متولي امور بافت فرسوده، تا حدودي تغيير جنس پيدا مي‌كند و سهم مداخله مستقيم به تدريج جاي خود را به مشاركت ذي‌نفعان بافت، مي‌دهد. به اين ترتيب طي 20 سال گذشته، طيف وسيعي از انواع طرح‌ها براي نوسازي بافت فرسوده شهرها به اجرا درآمد كه وزن دو رويكرد «مداخله مقتدرانه تملكي» و «جلب مشاركت 100 درصدي» در آنها به تناسب زمان، متفاوت بوده است و به تدريج سهم رويكرد اول كاهش پيدا كرده و وزن رويكرد دوم در طرحهاي اخير بيشتر شده است.
ماحصل اقدامات سال 73 كه 18 شهر مبناي نوسازي بافت فرسوده قرار گرفت، اين شد كه محله‌هايي كه از قبل، فرسوده بودند به‌واسطه نيمه كاره ماندن پروسه تملك زمين و تخريب املاك قديمي، به شكل مخروبه درآمدند و محله‌ها ، علاوه بر مشكلات كالبدي با آسيب‌هاي اجتماعي مواجه شدند.بعد از آن، بحث ساماندهي محله‌هاي فرسوده و مخروبه مبناي نوسازي قرار گرفت و مقرر شد دولت و شهرداري به اعتمادسازي برای ذي‌نفعان نوسازي شامل مالكان بناهاي فرسوده، سازنده‌ها و پيمانكاران و همچنين كسبه محل براي جلب نظر آنها به نوسازي روي بياورند.براي اين منظور اجراي يكسري پروژه‌هاي مسكوني‌سازي به‌صورت مستقيم توسط دولت و شهرداري‌ها كليد خورد تا مزاياي نوسازي محله‌اي نشان داده شود و در عين حال از شركت‌هاي سرمايه‌گذاري و بخش خصوصي براي ادامه اين مسير دعوت صورت بگيرد.در اوايل دهه 80، پروژه‌هاي مشاركتي بين دولت و بخش خصوصي براي نوسازي بافت فرسوده به‌تدريج شروع و افزايش پيدا مي‌كند. در اين طرح، متولي بخش مسكن و شركت عمران و بهسازي شهري ايران از محل زمين و عرصه‌هاي آزاد و تملك شده، شريك سازنده و سرمايه‌گذار مي‌شود و طرف مقابل دولت در اين شراكت، از بابت سرمايه‌گذاري در هزينه ساخت، با دولت شريك مي‌شود.در حال حاضر حجم قابل توجهي پروژه نوسازي محله‌اي در بافت فرسوده شهرهاي مختلف كشور در جريان است كه با مدل مشاركتي، به اجرا درآمده است.اخيرا با تكميل زنجيره سياست مشاركت در نوسازي بافت فرسوده، مدل مشاركت با بخش خصوصي، به مدل مشاركت مردمي، تكامل پيدا كرده است. در مدل تكميل‌يافته مشاركت، مالكان بناهاي فرسوده يا ساكنان اين خانه‌ها به‌عنوان مردم، براي تخريب و نوسازي تشويق مي‌شوند و ماحصل آن، به تجميع پلاك‌هاي ريزدانه مجاور هم و در نتيجه آمادگي مجموعه ساكنان يك محل براي تخريب كامل ساختمان‌هاي آن محل و نوسازي تجميعي، منجر مي‌شود.به اين ترتيب طي دست كم يك دهه گذشته، نوعي تغيير آهسته در رويكرد دولت نسبت به نحوه نوسازي و مداخله در بافت فرسوده اتفاق افتاده است و مداخله حداقلي يا همان مشاركت حداكثري، جاي مداخله مقتدرانه و صد درصدي دولت را گرفته است.همين تغيير رويكرد، در شهرداري تهران نيز طي اين سال‌ها در بحث نوسازي بافت فرسوده شكل گرفته است.
در حال حاضر تاسيس و فعاليت دفاتر تسهيل‌گيري (دفاتر ارائه‌دهنده خدمات نوسازي در محله‌هاي وقوع بافت فرسوده شهر تهران) در همه مناطق فرسوده پايتخت، جريان مشاركت ذي‌نفعان در طرحهاي نوسازي را تقويت كرده و نوعي حلقه اتصال بين طرح‌ها و برنامه‌هاي دولت و شهرداري با ساكنان، مالكان و سرمايه‌گذاران شهري و مسكوني در بافت فرسوده محسوب مي‌شود.دفاتر تسهيل‌گري در بافت فرسوده شهر تهران با دعوت از مردم براي تجميع پلاك‌ها و امكان ايجاد كردن براي سازنده‌ها جهت ساخت‌وساز انبوه به جاي تك پلاك‌سازي، زمينه مشاركت حداكثري در قضيه نوسازي را فراهم كرده‌اند.شهرداري تهران در اين مسير، بسته تشويقي براي نوسازي بافت فرسوده را نيز ارائه كرده است كه شامل تخفيف صد درصدي در عوارض ساخت، ارائه تراكم اضافه ساختماني، اجازه كسري پاركينگ و ساير مجوزهاي كاهنده قيمت تمام شده مسكن مي‌شود.در سال 85 تا 87 نيز به‌واسطه اختصاص رديف بودجه مشخص در دولت براي نوسازي بافت فرسوده و همچنين تصويب قانون ساماندهي توليد و عرضه مسكن، حمايت دولتي از نوسازي بيشتر شد و به تبع آن، زمينه مشاركت نيز تقويت شد.در آن زمان براي اولين بار، تسهيلات ارزان‌قيمت براي ساخت مسكن در بافت فرسوده، به شكل قابل توجه و گسترده پرداخت شد و در سال 88 نيز بخشي از اعتبارات طرح مسكن مهر، نصيب پروژه‌هاي نوسازي بافت فرسوده شد كه نتيجه آن، تشديد جريان نوسازي بافت فرسوده در سال‌هاي بعد بوده است.از سال 88 تا كنون، حدود 280 هزار واحد مسكوني جديد در بافت‌هاي فرسوده سراسر كشور نوسازي و بازسازي شده است كه 80 تا 90 هزار از واحدهاي مسكوني ساخته‌شده يا در دست ساخت از محل اعتبارات مسكن مهر و مابقي از محل پرداخت تسهيلات ارزان‌قيمت ساخت توسط 6 بانك عامل بوده است كه طبق مصوبه دولت وقت در اواخر دهه 80، بايد از اعتبارات داخلي بانك‌هاي عامل و با نرخ سود ترجيحي پرداخت مي‌شد.هرچند همكاري بانك‌ها در پرداخت تسهيلات ارزان‌قيمت نوسازي بافت فرسوده به مراتب ضعيف‌تر از مشاركت حداكثري مردم (مالكان و سازنده‌ها) براي نوسازي بوده است اما به دليل آنكه، مداخله مستقيم و حداكثري از ناحيه دولت كاهش پيدا كرد و انگيزه اصلي در مالكان براي نوسازي بافت، از طريق ابزارهاي تشويقي به‌وجود آمد، اين محله‌ها شاهد پويايي و اراده ساكنان‌شان به نوسازي بوده است.
در سال‌هاي اخير نيز رويكرد دولت و شهرداري، تا حدودي بر توانمندسازي ساكنان بافت به جاي مداخله در بافت بوده است.در سال 89 نيز با تصويب قانون احيا و نوسازي بافت فرسوده، رويكرد مشاركت به جاي مداخله، كامل‌تر شد و مواجهه غيرمستقيم و توانمندسازي كنشگران نوسازي، به وجه غالب سياست‌هاي مورد عمل دولت مركزي و دولت‌هاي محلي در بافت فرسوده تبديل شد.اما در حال حاضر همين سياست‌هاي سال‌هاي اخير در بافت فرسوده نيز به اندازه خود، جاي نقد و بررسي دارد.عملكرد اين سال‌ها در نوسازي بافت فرسوده نشان مي‌دهد، تصور اينكه نوسازي بافت فرسوده صرفاً در ساخت مسكن انبوه خلاصه مي‌شود، در عمل مشكلات زيرپوستي محله‌هاي فرسوده شهر را حل نكرده است بلكه فقط به يكي از دو نياز اصلي بافت، پاسخ ناقص داده است.مفهوم نوسازي بافت فرسوده، در نوسازي محله‌اي و اصلاح جريان زندگي در محله متبلور مي‌شود به اين معنا كه در كنار نوسازي سرپناه و بناهاي مسكوني، بايد شبكه زيرساخت شهري، خدمات محله‌اي، كيفيت زندگي مردم و در نهايت محيط شهري نيز مرمت، نوسازي و بازسازي شود. در غير اين‌صورت، نوسازي كالبدي و ساخت‌وساز مسكوني در محله‌هاي فرسوده، به دليل افزايش تراكم جمعيت در اين محله‌ها، باعث بي‌قواره شدن محله از بابت افت كيفي و رشد كمي مولفه‌هاي شهري بافت مي‌شود كه نتيجه آن جز افزايش فقر شهري در محله‌هاي به ظاهر نوسازي شده، نخواهد بود.در حال حاضر جريان نوسازي بافت فرسوده به گونه‌اي است كه تحت تاثير بسته تشويقي شهرداري، افزايش تراكم تشويقي ساخت‌وساز به‌عنوان جذاب‌ترين ابزار سرمايه‌گذاري در ساخت مسكوني، زمينه بارگذاري جمعيت اضافه در محله‌هاي متراكم بافت فرسوده را به‌وجود آورده است در حالي‌كه، اين فقط ظرفيت آپارتمان‌هاي يك محله فرسوده است كه در مقابل ثابت ماندن ساير ظرفيت‌هاي شهري، افزايش پيدا مي‌كند.
چنين رويكردي در بازسازي، مشكلات محله‌هاي قديمي شهر را در آينده بيشتر از آنچه در گذشته صرفا در فرسودگي بناها خلاصه مي‌شد، گسترش خواهد داد.در مقطع فعلي كه دولت سياست ساخت 300 هزار واحد مسكوني در بافت‌هاي فرسوده سراسر كشور را جزو برنامه 12 سال آتي كشور اعلام كرده است و در واقع، يك‌سوم نياز مسكن كشور در هر سال بايد از اين طريق تامين شود، بهترين رويكرد در نوسازي بافت مي‌تواند اجراي همزمان سه ماموريت «نوسازي املاك مسكوني قديمي و فرسوده»، «افزايش كيفيت محله‌هاي فرسوده» و «ارتقای خدمات شهري متناسب با بارگذاري‌هاي جديد جمعيتي» باشد.در فرآيند قابل تعريف، بايد دو نگاه به ترتيب به محله‌هاي فرسوده و بناهاي مسكوني فرسوده، مدنظر دولت باشد. در بخش مسكوني، نگاه توانمندسازي و جلب مشاركت مردمي، موفقيت‌آميز مي‌تواند باشد و در بخش خدمات محله‌اي و زيرساختي نيز وظيفه دولت و شهرداري است كه اقدامات لازم را انجام دهند.در فرآيند تجميع پلاك‌هاي فرسوده كه طي سال‌هاي اخير در تهران جزو اولويت‌هاي شهرداري قرار گرفته است، يك هدف دولت و شهرداري بايد استفاده چندمنظوره از زمين‌هاي آزاد شده باشد. روي اين عرصه‌ها بايد علاوه بر ساخت و ساز مسكوني، حتما خدمات و كاربري‌هاي هفت گانه مورد نياز شهر همچون فضاي سبز، مراكز تفريح و تجاري و... تعريف و احداث شود.در عين حال، مباحث سه گانه اعتمادسازي عمومي بين ساكنان و سرمايه‌گذاران، ايجاد انگيزه براي ورود غيردستوري مالكان به پروسه نوسازي و همچنين الزامات قانوني براي شكست مقاومت در برابر موج نوسازي، ازجمله پيش‌نيازهاي حركت مطلوب براي نوسازي بافت فرسوده است.
منبع : ویژه نامه دنیای اقتصاد / پنجشنبه 1 بهمن 1394
