طبق آمار، حدود یك سوم جمعیت شهري ما در بافتهاي فرسود ه ای زندگی مي کنند که این تعداد پرشمار، گواهي بر پتانسیل عظیم این مناطق براي پیشبرد برنامه های اقتصادی است، اما به گفته کارشناسان نباید این نکته را نادیده گرفت که متأسفانه باوجود این ظرفیت با افرادي در این مناطق زندگي مي کنند که عمدتا متعلق به دهكهاي میاني و پایین اجتماعي هستند و مشکات اقتصادی براي آنها حادتر است.دکتر مجید روستا و دکتر سعید اسامي، دو عضو شرکت مادرتخصصي عمران و بهسازي شهري ایران با بررسي ظرفیتهاي اقتصادی این مناطق و پروژ ه هایی که در حوزه اقتصادی در بافتهاي فرسوده به اجرا درآمده است، به فعالیتهاي اقتصادی مردم در منازلشان در این بافتها نیز اشاره کردند که نیاز است به اشتغال رسمي بدل شود.
پتانسیل اقتصادی بافتهای فرسوده کشور چقدر است؟
اسلامی: مطالعات نشان می دهد حدود یک سوم جمعیت شهری ما در بافت هایی زندگی می کنند که قبلا به آنها بافت فرسوده و ناکارآمد شهری و اکنون محدوده و محلات برنامه های بازآفرینی گفته می شود. درحال حاضر ۱۸ تا ۲۲ میلیون نفر در این محدوده ها زندگی می کنند. این مسئله نشان می دهد با چه پتانسیل بزرگی مواجهیم و به هیچ وجه نمی توانیم در برنامه ریزی های شهری، اقتصادی و اجتماعی این جمعیت عظیم را نادیده بگیریم. بنابراین فارغ از این مسئله که در بافت های میانی یا فرسوده چه ظرفیت هایی وجود داشته باشد، جمعیت عظیم و مساحت بزرگ نشان می دهد نمی توانیم آنها را نادیده بگیریم، پس در همه برنامه ریزی ها از جمله برنامه ریزی اقتصادی باید به آنها توجه کنیم. مردمی که در این مناطق زندگی می کنند عمدتا متعلق به دهک های میانی و پایین اجتماعی کشور هستند؛ در نتیجه مشکلات اقتصادی اساسا برای آنها حادتر است و طبیعتا هدف جدی تری برای برنامه ریزی های دولت هستند.
در سا لهای اخیر تا چه اندازه به این پتانسیل در بافتهای فرسوده توجه شده است؟
تجربه تلخی در سالهای گذشته وجود دارد که نشان می دهد در سالهای اخیر به بافتهای فرسوده توجه کافی نشده است. در سالهای گذشته به علت مشکلات اقتصادی، به جای اینکه به بافتهای میانی شهر توجه شود، توجه به حاشیه شهر و ایجاد شهرهای جدید سوق پیدا کرد، اما آثار چنین عملکردی نشان می دهد حتی به لحاظ اقتصادی هم هیچکدام از شهرهای جدید موفق نیستند.
بنابراین این موضوعات نشان می دهد ناگزیر به توجه به محدوده های هدف و جمعیت آنها هستیم. جمعیت و مساحت زیاد، مشکلات اقتصادی کشور که بیشتر ساکنان این مناطق شهری به آن مبتلا هستند و تجربه توجه به مناطق غیرمیانی که تجربه تلخ ولی خوبی بود، این مسئله را تأیید م یکند. وقتی درباره مسئله برنامه ریزی صحبت می کنیم، حوز ه های اقتصادی و مالی، حوزه های کلیدی هستند.
طرحهای بسیار زیادی در کشور وجود دارد که به دلیل اینکه تأمین منابع مالی نشده، ناموفق بود ه اند، ضمن اینکه تمرکز جدید در برنامه ریزی شهری در ادبیات جدیدتر جهان دیگر کالبدی نیست؛ یعنی می دانیم طرحهای شهری که به مسائل اجتماعی و اقتصادی توجه نکند، محکوم به شکست است. موضوعی که به عنوان مشخصه این بافتها یعنی جمعیت زیاد نام بردم که فرصت بسیار طلایی هم هست، بخشهای بسیار بزرگی از مصرف کشور به دلیل همین جمعیت بالا در این بافتها رخ می دهد. بنابراین خود به خود به شرط اینکه اقتصاد توسعه یافته ای داشته باشیم، بنگا ههای اقتصادی هم به این بافتها توجه خواهند کرد. البته باز هم به شرط اینکه مدام به خارج از این بافتها امتیاز ندهیم. این بافتها این ظرفیت را دارند که خود را تأمین منابع مالی کنند.
با وجود چنین شرایطی بنگاههای اقتصادی قطعا متمایل هستند در محلات شلوغی مانند راه آهن نمایندگی داشته باشند و اشتغال ایجاد کنند. به زودی خواهید دید در شهرهای بزرگ، پروژ ه های تجاری که در مناطق به تازگی توسعه یافته با بهانه های تجاری ایجاد شده اند، با شکست مواجه می شوند.
درحال حاضر در همین تهران، نتوانسته ایم متناسب با مجوزهای تجاری جمعیت جذب کنیم. همین الان بسیاری از واحدهای تجاری خالی هستند. فرصت طلایی دیگر که خیلی کلیدی است، این است که در بافتهای میانی، زیرساخت وجود دارد. یعنی برای ایجاد یک فضای کسب وکار و فضای زندگی، نیاز چندانی به هزینه های زیرساخت نداریم.
درحالی که می دانید بخش بزرگ مشکلات به ویژه در شهرهای جدید ناشی از نبود زیرساخت است و عملا پروژ ه ها این امکان را ندارند که برای آوردن زیرساخت، تأمین منابع مالی داشته باشند. این مشکل عملا در مناطق میانی و عمده محلات هدف وجود ندارد. نکته سوم ذهنیت اشتباهی است که درباره بافتهای فرسوده وجود دارد.
ذهنیت اشتباه این است که بافتهای میانی صرفه اقتصادی برای ساخت و مرمت و فرایندهای بازآفرینی شهری ندارند. این نگاه به دلایل
متفاوتی ایجاد شده است؛ بخشی به دلیل امتیازهای بی رویه بوده که به سایر بخشها داده ایم چون مزیت نسبی ایجاد می کردند. بخشی هم به دلیل طرحهای نیمه تمام بوده؛ یعنی کسی آمده سرمایه گذاری کرده و سایر بخشهای خصوصی به وظایف خود عمل نکرد ه اند و اگر این طرحها اجرا می شد، احتمالا منافع اقتصادی خوبی داشت ولی این اتفاق نیفتاده.
فقر شهری عمدتا در بافتهای فرسوده مطرح میشود. حال چگونه یک پروژه اقتصاد شهری می تواند به کاهش فقر شهری منجر شود؟
روستا: اساسا پرداختن به مسئله اقتصادی در بافت های فرسوده را از ابعاد متفاوتی می توان بررسی کرد. به طورکلی ورود دولت به این عرصه، بحث حوزه اقتصاد عمومی است و در این حوزه هم، حاکمیت نقش تسهیلگری و هماهنگ کننده دارد و معیارهایش هم با رویکرد سود اقتصادی نیست و منفعتی است. مانند دسترسی، برخورداری، ارتقای کیفیت زندگی، ایجاد عدالت توزیعی و عدالت فضایی. اگر به مسئله بافت فرسوده نگاه کنیم، دو بحث عمده مطرح می شود؛ یکی اینکه اساسا از نگاه اقتصادی در مقولات برنامه شهری، مسکن، زمین و خدمات، این موضوع مطرح می شود.
در این سه حوزه باید به این نکته توجه کنیم؛ درست است که ۲۵ درصد جمعیت شهری ما در این محدوده ها هستند که از لحاظ رویکردی تحت عنوان مسئله فقر شهری به این موضوعات توجه می شود، توجه به مقوله فقر شهری به عنوان یک مسئله اقتصادی به معنی آن نیست که ظرفیت اقتصادی در این بافت ها نداریم.
درحال حاضر اگر به عنوان نگاه شهری به این مسئله توجه کنیم، اساسا زمین مهم ترین عامل توسعه شهری است و زمین قابل ساخت، مهم ترین عامل ایجاد مسکن است. در بافت های فرسوده تمامی اراضی قابل ساخت است. از لحاظ بحث اقتصاد زمین در بافت های فرسوده، ظرفیت بسیار زیادی در اختیار داریم. در توسعه اقماری شهرها، شهرهای جدید و توسعه پیوسته شهرها باید کلی هزینه آماده سازی زمین برای ساخت مسکن داشته باشیم.
بنابراین از لحاظ اقتصادی از نظر زمین، محدودیتی نداریم. در حوزه خدمات و زیرساخت های شهری معمولا یک سری خدمات پایه در این شهرها وجود دارد که می توان به نحو مفیدی از آنها استفاده کرد. در بافت های فرسوده با محلاتی مواجهیم که سازمان اجتماعی خاص خود را دارد؛ یعنی سازمان هایی که در قالب محله تعریف می شود. درواقع بزرگ ترین مزیت این محله ها، شبکه های اجتماعی است که در این بافت ها وجود دارند؛ درحالی که در خیلی از نوسازی های جدید شهری باید کلی هزینه کنیم تا بتوانیم سازمان اجتماعی ایجاد کنیم؛ یعنی در بافت های جدید، همسایه داریم اما به عنوان شبکه و سازمان اجتماعی به آنها نگاه نمی شود.
بنابراین در توسعه های جدید شهری، کلی هزینه می کنند که چنین سازمان هایی ایجاد کنند. در محدوده این بافت ها سازمان و شبکه های اجتماعی داریم که می توانند از بعد اجتماعی و اقتصادی کمک کننده باشند. مسئله ای که در شهرهای ایران داریم، کالایی شدن شهر و پررنگ شدن مقوله تجارت است که باعث شده بافت های فرسوده نتوانند در حوزه اقتصادی با سایر مناطق نوساز شهری رقابت کنند . یکی از بحثهایی که باید به جد به آن توجه شود، ایجاد مزیتهای نسبی اقتصادی در بافتهای فرسوده است که بتوانند رقابت خودشان را در ارتباط با جریانات اقتصادی شهر داشته باشند. مادامی که این مسئله اتفاق نیفتد، با نابرابری شهری مواجهیم که رانت تولیدشده در حوزه اقتصادی این حوز ه های نوساز و تجاری، به شدت مسئله اقتصاد بافتهای فرسوده را از بعد خرد و کلان از گردونه حذف می کند.
اسلامی: ساختار اقتصادی کشور ما ساختار وابسته به تورم است. ساختار وابسته به تورم، تصمیم گیری را کوتاه مدت می کند؛ یعنی در کشورهایی که تورم خیلی زیادی دارند، مردم، بنگا هها و برنامه ریزان نگاه کوتاه مدتی خواهند داشت، چون نمی توانند آینده را پیش بینی کنند.
این مسئله یکی از عواملی است که منجر به این تصور شده که منافع اقتصادی در این بافتها کمتر است. نکته دوم موردی است که باعث شده واقعا منافع اقتصادی در این بافتها کمتر باشد و آن اینکه دولتها به جای توجه به محدوده ها و محلات هدف بازآفرینی شهری، شروع به امتیازدهی به دیگر بخشها کرده اند.
بخش هایی مربوط به خطاهای برنامه ریزی است و بخشهایی به این دلیل است که شهرداریها و سایر نهادها، درآمدهایشان وابسته به توسعه هایی است که در ادبیات جدید شهر توصیه نمی شود. یعنی درآمد شهرداری به عوارض وابسته است و هرچه شهر در ارتفاع افزایش پیدا کند، درآمد زیاد می شود. بنابراین در مناطقی که محدوده هدف نیستند این اتفاق می افتد و به آنجا امتیاز داده می شود و امتیازدهی در محدوده هدف کاهش پیدا می کند. این اتفاقات تا حدی به این دلیل رخ داده که برنامه ریزی یکپارچه شهری نبوده و شهر برای امروز مدیریت شده نه برای سا لهای آینده.
در نتیجه شهرداری می خواهد هزینه های جاری را از همه درآمدهای آتی شهر کسب کند؛ بنابراین تراکم و عوارض می فروشد. درنتیجه این شهر در آینده با مشکلات اقتصادی برای اداره مواجه خواهد شد چون مساحتش خیلی زیاد شده و اداره شهر خیلی پرهزینه است و درآمدهایی که می توانست به دست بیاید، قبلا استفاده شده است. ضمنا مشکلات اجتماعی هم خواهد داشت؛ خالی شدن بافت میانی شهری، به همخوردن ساختار اجتماعی بخشهای مختلف و ترکیب جمعیتی مختلف، معضلات زیادی را ایجاد خواهد کرد. خطر بسیار جدی این است که من در نگاه برنامه ریزی به این حوزه هم دچار کوتاه مدت نگری شوم.
یعنی بخشی را در داخل شهرها توسعه دهیم و شروع کنیم به تعریف منابع اقتصادی کوتاه مدت در این بافتها که خود باعث می شود در آینده معضات اجتماعی و اقتصادی جد ی ای داشته باشیم. این در حالی است که مسائل اجتماعی مثل هویت و پیوندهای اجتماعی در این مناطق بسیار اهمیت دارد و به این خاطر باید برنامه ریزی بلندمدت داشته باشیم و منابع سرمایه را به این بافتها برگردانیم.
این نگاه کوتاه مدت برای کسب درآمد به مناطق شهری آسیب نمی زند؟
روستا: وقتی از بافتهای شهری و اقتصاد صحبت می کنیم، به این معنی نیست که با این نگاه به بافتهای هدف توجه نشده است؛ در این بافتها هم پروژه های اقتصادی تعریف شده اند که این پروژه ها چون با هدف منفعت اقتصادی بودند، متناسب با نیاز مردم نبوده و زیرساختهای اقتصاد محلی ایجاد نکردند. در حوزه این بافتها یکی از بحثها، اقتصاد محله است؛ یعنی اقداماتی که در این بافتها در حوزه نوسازی انجام می شود، چطور منجر به تحرک اقتصاد محله شود.
از طرفی این پروژه ها رانت ایجاد کرده اند. گاهی این پروژه های اقتصادی در مکانهایی مانند یافت آباد، عبدل آباد، داوران، مناطق هفت تا ۱۰ شهر تهران، با هدف تولید پول و سود تعریف شده اما چون به هیچ وجه محلی متناسب با بافت ندارند، منجر به ایجاد رانت شده اند. نکته این است که مدیریت شهری در اقتصاد تورمی چگونه باید خود را مدیریت و هزینه های جاری شهر را نیز تأمین کند. درحال حاضر ساده ترین گزینه فروش تراکم در ابعاد گسترده، تغییر کاربری در مقیاسهای متفاوت در شهرهاست، اما نگرانی، پایداری این نگاه هاست. ممکن است مدیریت شهری با دید دسترسی به منابع زودهنگام دست به چنین اقداماتی بزند، اما در طولانی یمدت اتفاقاتی که در حوزه جابه جایی شهری، ترافیک و حمل ونقل خواهد افتاد، چندین برابر این درآمدهای کوتاه مدت، در بلندمدت برای مدیریت شهری هزینه بر خواهد بود. بنابراین تعریف پروژ ه های کوتاه مدت از نظر سوددهی اقتصادی و نگاه کوتاه مدت مدیریتی، تا زمانی که تورم در جامعه باشد، در طولانی مدت اثرات زیا نباری را در شهر و بر شهروندان و مدیریت شهری تحمیل خواهد کرد. از طرفی می توانیم از منظرهای متفاوتی به مسائل اقتصادی در بافتها نگاه کنیم؛ مثا مقوله انرژی. در تمام شهرهای دنیا یک نگاه کلان درباره این موضوع در قالب شهرهای فشرده وجود دارد.
اساسا توجه به شهرهای فشرده به دو دلیل انجام می شود یکی به دلیل مقوله امنیت، دوم جابه جایی انرژی. درواقع در طوان یمدت، هم موضوع امنیت هم جابه جایی انرژی، هزینه هایی را در آینده بر شهرها تحمیل خواهد کرد که خیلی سنگین است؛ بنابراین در همه شهرهای دنیا با نگاه توسعه درونی و بازگشت، به نوسازی این بافتها نگاه می کنند.
آیا برآوردی در نظر گرفته شده است؟ نوسازی این مناطق، چقدر هزینه بر خواهد بود؟
روستا: پیش بینی شده درصورتی که بافتهای فرسوده کشور نوسازی شود ۳۰ درصد از هزینه های مدیریت شهری کاهش می یابد. درحال حاضر، از حدود ۱۳۰ هزار هکتار شامل عرصه های فرسوده میانی، تاریخی، سکونتگاه های غیررسمی و اراضی ناکارآمد در کشور، ۷۰ هزار هکتار بافت میانی داریم، حدود ۲۵ هزار هکتار بافت تاریخی و بقیه هم سکونتگاههای غیررسمی هستند. اراضی ناکارآمد همان بافتهای فرسوده هستند. اگر بخواهیم تغییر رویکرد در سودآوری بافتها از طریق افزایش تراکم و تغییر کاربری داشته باشیم، باید نگاهمان متفاوت باشد. ممکن است پروژ ههای ما کوچکتر باشند و به اولویتهای محلی توجه کنیم، اما توجه به صرفه های اقتصاد به عنوان سود توجه نکنیم و به دنبال منافعی باشیم که ممکن است در چند سال بعد، به عنوان برون داد چنین رویکردی جواب دهند؛ مثلا می توانید بگویید ما این بافت را نوسازی کردیم و به کاهش انرژی منجر شد. در بافت فرسوده مصرف انرژی زیاد است. بحث آب، برق، گاز، حرارت، برودت خیلی زیاد است که تجربه به صورت رندومی از قبوض آب، برق و گاز نشان می دهد که پس از نوسازی کاهش بسیار چشمگیری داشته است.
شما به بافتهای تاریخی نیز اشاره کردید. نمی توان از این مناطق درآمدزایی ایجاد کرد؟
اسلامی: در سا لهای گذشته، فرصتهای طلایی سرمایه گذاری در مناطق هدف وجود داشته است. مثال خیلی واضح، استفاده از عناصر تاریخی و هویت فرهنگی در جذب توریست است؛ مثلا در شهر کاشان اتفاقی که افتاد این بود که به خانه های تاریخی توجه شد و این خانه ها سرمایه کسب کردند و سرمایه به بازآفرینی شهری منجر شد.
سرمایه گذاران هم خوشحال هستند که اگر خوشحال نبودند، توسعه این فعالیت و کسب وکار را نمی دیدید. خانه هایی که شاید چند سال قبل، صاحبانشان به زحمت دنبال یک مشتری با ناز لترین قیمت بودند، امروز گرانترین مناطق شهری را تشکیل داده اند. رفت وآمد ایجاد شده است و شهر دارای هویت جدی شده و کسب وکارها شکل گرفته است.
با وجود توریست، سایر کسب وکارها هم رونق خیلی جد یتری گرفته اند و احتمالا اگر برنامه ریزی خوبی در این شهرها صورت بگیرد، حتما به جد، روی کل اقتصاد شهر تاثیرگذار خواهد بود.
روستا: حداقل ۲۵ تا ۳۰ هزار هکتار از اراضی ناکارآمد، بافت تاریخی هستند که واجد ارزش ها و میرا ثهای فرهنگی و تاریخی شهرهای کشور حتی اگر میراثهای طبیعی را هم اضافه کنیم، خیلی از شهرها میراث طبیعی هم دارند؛ اما متأسفانه در کشور حتی برای ایجاد یا توسعه دستگا ههای دولتی این تمایل وجود دارد که در باف تهای جدید شهری ایجاد شوند،
درصورتیکه می توانیم با عنوان بهره وری مجدد از فضاهای باارزش و تاریخی، سازمانهایی را که در حوزه آموزش و فرهنگی هستند، در این بافتها مستقر کنیم که به احیا و زند ه شدن این بافتها منجر شود.
تغییر کاربر یها چقدر به این بافتها آسیب زده است؟
روستا: در شهرهای ایران، با افزایش ارتفاع ازطریق افزایش تراکم یا تغییر کاربری مثا تغییر کاربری بخشهای آموزشی یا فضای سبز به مسکونی و تجاری در راستای ایجاد درآمد، به برخی بافتها آسیب زده شده است؛ یعنی آن بخش از اراضی که باید به عنوان کالای عمومی در اختیار شهر قرار بگیرد در اختیار بازار اقتصاد و تجار ی شدن قرار گرفته است.
ریشه مشکل کجاست؟
اسلامی: به اشتباه فکرمی کنیم ریشه مشکل به این علت است که بافتها در محدوده میانی شهر هستند، درحالیکه ریشه مشکل به این بازمی گردد که ساختارهای پایگاه داده های، حقوقی و قضایی در کشورمان با نقص روبه رو است. در زما نهای متفاوت به مشکلات حقوقی برخوردیم و برای فرار از این مشکلات، اشتباه برنامه ریزی کرده ایم. بافتهای میانی و به ویژه بافتهای تاریخی، مسائل حقوقی دارند.
راهکارهایی هم در قوانین و مقررات برای رفع این مسئله گذاشته شده است. به ویژه خود حاکمیت و دولت در سایر بدنه های حاکمیتی مانند شهرداری ها هم، دارای اختیاراتی برای رفع مشکلات حقوقی هستند؛ اما به نظرم، مشکل کلیدی اجرانشدن خیلی از این طرحهای اقتصاد شهری، وجود مسئله حقوقی نیست، اگرچه این مشکل به عنوان پیشانی گفته می شود. نکته خیلی کلیدی این است که عزم جزم برای رفع این مسائل وجود نداشته و ترجیح می دادیم که مسئله را دور بزنیم. طبیعی است که در برخی مناطق شهری با این مشکلات روبه رو هستیم. زمینه ای که ممکن است چندمالکی یا درگیرودار وارث باشد. البته خارج از بافت ها هم این مسئله وجود دارد. بافتهای میانی شهرها، عمدتا مشکلاتشان مربوط به معارض یا چندمالکی است.
این بافتها دچار مشکلات اقتصادی برای ساکنان هم هستند. فارغ از اینکه یک پروژه قرار باشد در این مناطق اجرا شود، امکان دارد برای
اشتغا لزایی این مناطق هم فعالیتی انجام داد؟
روستا: شهرهای کشورهای درحال توسعه مانند ایران، باید به سمت توسعه محلی و جامع همحور حرکت کنند. مهمترین راهکار در این زمینه، توسعه اشتغال محور در این محلات است. نوسازی بافتهای فرسوده، رونق و تحول در بازار مسکن را به همراه دارد که به دلیل ایجاد اشتغا لهای جانبی فراوان هم در اقتصاد ملی و هم محلی نقش دارد. نکته دیگر اینکه، اساسا در سیاس تهای نوسازی مسکن، بحث تولید صرف مسکن نیست و نگاه به سمت نوسازی مسکن و تولید خانه بوده است. اعتقاد داریم تولید مسکن به عنوان آپارتمان یا واحد مسکونی خیلی نمی تواند تأثیرات پایداری را در حوزه اقتصاد و مسائل اجتماعی داشته باشد. در سیاست نوسازی تنها دارایی خانوار را افزایش نمی دهیم و فکری هم به حال درآمد خانوار می کنیم. افزایش دارایی خانوارها منجر به واگذاری دارایی می شود و ممکن است بخشی از اجتماع سیکل و چرخه فقرشان در قالبهای دیگر ادامه پیدا کند.
جهتگیری ما در بحثهای نوسازی بافتها، صرفا بحث مسکن نیست. بحث محله و سکونتگا ههاست تا نوسازی باعث تجدیدی در ساختار اجتماعی و اقتصادی محله شود. مسئله توجه به حوزه های تاریخی، احیا، بهره برداری مجدد ، حضور توریست در این بافتها، نشان می دهد نوسازی مسکن و اضافه شدن تراکم در اولویت رویکردهای ما نیست. در کنار برنامه های نوسازی بافتهای مسکن، به حوزه های ایجاد اشتغال خرد محل
